《食品安全法》(修訂草案)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)草案)從現(xiàn)行法律的104條增加到159條，旨在改革完善我國(guó)食品安全監(jiān)管體制，建立嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度，填補(bǔ)監(jiān)管的真空地帶，推進(jìn)食品安全社會(huì)共治格局。
草案擬對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行最嚴(yán)厲處罰，對(duì)失職瀆職的地方政府和監(jiān)管部門(mén)實(shí)行最嚴(yán)問(wèn)責(zé)，對(duì)違法作業(yè)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等實(shí)行最嚴(yán)格追責(zé)。這3個(gè)“最”字顯示了政策制定者“重典治亂”的決心。重拳之下，能否保證中國(guó)人“舌尖上的安全”?
“重典治亂”也是大多數(shù)網(wǎng)民的訴求，他們希望有關(guān)部門(mén)將食品安全法真正落實(shí)到位。針對(duì)修訂草案，從6月23日至29日，中青輿情監(jiān)測(cè)室抽取了1000條網(wǎng)民評(píng)論進(jìn)行分析，41.7%的網(wǎng)民認(rèn)為處罰力度不夠，違法成本偏低;24%的網(wǎng)民呼吁法律法規(guī)的執(zhí)行要落到實(shí)處;21.8%的網(wǎng)民感到食品安全監(jiān)管不力。網(wǎng)民的疑慮集中在認(rèn)為刑罰偏輕，缺乏震懾力，且法律法規(guī)的執(zhí)行總是難以落到實(shí)處。
處罰力度多大為宜
草案規(guī)定，用非食品原料生產(chǎn)食品或者在食品中添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)食品，沒(méi)收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品和用于違法生產(chǎn)的工具、設(shè)備、原料等物品;違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品貨值金額不足1萬(wàn)元的，并處15萬(wàn)元罰款。貨值金額1萬(wàn)元以上的，并處貨值金額15倍以上30倍以下罰款。
這條被解讀為“使用地溝油罰款15萬(wàn)元”的規(guī)定，在抽取的網(wǎng)民評(píng)論中，41.7%覺(jué)得“處罰力度不夠，違法成本偏低”。
“犯罪成本太低啊，這怎么能遏制犯罪呢?食品安全方面的犯罪，影響范圍廣，受害人群多，社會(huì)危害性比直接殺死一兩個(gè)人大多了。因此，必須嚴(yán)懲。”一位甘肅網(wǎng)民在新浪財(cái)經(jīng)上評(píng)論道。還有網(wǎng)友認(rèn)為，罰款15萬(wàn)元太少，應(yīng)該按照企業(yè)年收入的比例來(lái)罰。
“提高懲罰力度是當(dāng)務(wù)之急。”某財(cái)經(jīng)評(píng)論員表示，“食品安全事件屢禁不止，表面上看似企業(yè)疏于管理、見(jiàn)財(cái)忘義以及查處力度、懲罰力度不到位甚至企業(yè)與監(jiān)管人員沆瀣一氣等，但根源還在于地方政府為了政績(jī)和地方稅收等縱容包庇及嚴(yán)重的地方保護(hù)主義。過(guò)去一個(gè)弊端是，在牽涉百姓身心健康的食品安全問(wèn)題上，對(duì)違法企業(yè)處罰力度過(guò)輕，企業(yè)違法成本過(guò)低，違法所得遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于處罰成本。因此，必須加大對(duì)食品造假、添加有毒有害添加劑等食品違法的處罰力度，抬高違法成本。要罰得企業(yè)傾家蕩產(chǎn)，將其高管徹底清除出食品生產(chǎn)隊(duì)伍，永遠(yuǎn)不得從事食品生產(chǎn)行業(yè)。只有讓企業(yè)及其高管付出慘痛的經(jīng)濟(jì)代價(jià)和道德前途成本，才能使食品安全問(wèn)題逐漸好轉(zhuǎn)。”
但處罰是否越重越好呢?國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部某教授認(rèn)為，在這個(gè)多元的社會(huì)，每個(gè)利益主體都有不同的訴求，作為消費(fèi)者，希望商家“責(zé)任越重，賠付越多越好”，是可以理解的。但是作為決策者，“要一手托兩邊，既要托消費(fèi)者的安全，又要托產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如果沒(méi)有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，消費(fèi)者的食品從何而來(lái)?”
在發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期階段，工業(yè)化的過(guò)程中更多地保護(hù)產(chǎn)業(yè)的利益。到后來(lái)，產(chǎn)業(yè)本身發(fā)展比較完善，則需要更多顧及消費(fèi)者的利益。“如果現(xiàn)在馬上把處罰力度加得過(guò)大，不符合我們國(guó)家當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況。比如一些小商販，本身就是社會(huì)最底層的民眾，為了找個(gè)出路，謀一口飯吃，去擺攤。有時(shí)可能會(huì)由于種種原因生產(chǎn)質(zhì)量不合格的產(chǎn)品，如果消費(fèi)者吃了這些食品，健康受到損害，小商販肯定有責(zé)任，若加之非常重的懲罰，那么對(duì)于社會(huì)和諧，對(duì)于這一階層人群的保護(hù)是非常不利的。所以應(yīng)該在權(quán)衡中達(dá)到社會(huì)利益的最大化，不能光看一方的訴求，偏聽(tīng)則暗。”政策制定過(guò)程中應(yīng)該考慮到受罰主體的賠付能力以及法律執(zhí)行能力。
民眾擔(dān)心法律執(zhí)行打折扣
網(wǎng)民另外一大顧慮是法律在今后的執(zhí)行過(guò)程中會(huì)不會(huì)大打折扣。“我們的法律體系一直在強(qiáng)調(diào)‘有法可依’，但在執(zhí)行這一層卻非常薄弱，不是制定法律的不想執(zhí)行，而是有些法律有些標(biāo)準(zhǔn)根本沒(méi)條件執(zhí)行。注重立法還是注重執(zhí)行，我們究竟要加速建成‘完善’的法律體系還是步步為營(yíng)循序漸進(jìn)，應(yīng)該要好好思考一下。”某網(wǎng)友發(fā)言。在對(duì)草案持貶義態(tài)度的網(wǎng)民中，擔(dān)心法律難以落到實(shí)處的人數(shù)占比為24%。
北大法學(xué)院副院長(zhǎng)指出地方政府應(yīng)積極、及時(shí)、有效地履行其相應(yīng)的職責(zé);若沒(méi)有履行職責(zé)而導(dǎo)致重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會(huì)影響，應(yīng)讓其承擔(dān)更重的責(zé)任。他表示，“強(qiáng)調(diào)對(duì)政府的問(wèn)責(zé)，是因?yàn)椴块T(mén)和部門(mén)之間的協(xié)調(diào)十分重要，地方政府應(yīng)更多地承擔(dān)工作。”
除了規(guī)定地方政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及檢驗(yàn)部門(mén)的職責(zé)來(lái)保證食品安全落到實(shí)處外，填補(bǔ)監(jiān)管空白也為法律的落實(shí)提供了具體可行的保障。
網(wǎng)上購(gòu)買(mǎi)食品出了問(wèn)題怎么辦，以前，食品安全法中并無(wú)明文規(guī)定。草案明確，消費(fèi)者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)購(gòu)買(mǎi)食品，其合法權(quán)益受到損害的，可以向入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者或者食品生產(chǎn)者要求賠償。
雖然消費(fèi)者不跟第三方平臺(tái)直接發(fā)生交易關(guān)系，但食品銷(xiāo)售商是入駐到電商里面的。消費(fèi)者是相對(duì)弱勢(shì)的群體，如果通過(guò)微生物檢測(cè)，發(fā)現(xiàn)食品出現(xiàn)問(wèn)題之后，不可能非常具體地追究銷(xiāo)售食品的廠商的責(zé)任，這對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)成本太高，所以要為消費(fèi)者提供比較便捷的途徑，直接找規(guī)模較大的電商便是其中一種。此外，消費(fèi)者之所以會(huì)選擇這里的商品，最先看重的是這個(gè)電商平臺(tái)的信譽(yù)。所以總體來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)規(guī)定還是公平合理的制度設(shè)計(jì)。
食品本身的價(jià)值與不安全的食品帶來(lái)的健康損害是不對(duì)等的。如果吃了3元的冰棍，導(dǎo)致腸胃炎，去醫(yī)院治療可能要花費(fèi)300元甚至更多。在這種情況下，應(yīng)該給廠商規(guī)定一個(gè)比較嚴(yán)苛的義務(wù)，讓消費(fèi)者在法律當(dāng)中得到一個(gè)相對(duì)公平的保障。有些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者規(guī)模比較小，消費(fèi)者就要去追究大的機(jī)構(gòu)的責(zé)任，比如電商平臺(tái)?？梢哉疑a(chǎn)者也可以找銷(xiāo)售者，消費(fèi)者可以自由選擇，這是立法很好的體現(xiàn)。
管理邊界理順，能否終結(jié)九龍治水
“這次修法理順了食品安全監(jiān)管的邊界，在法律層面終結(jié)了‘九龍治水’的局面。”中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營(yíng)養(yǎng)工程學(xué)院副教授朱毅這樣認(rèn)為。以前，監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)并不清晰明確，導(dǎo)致有些領(lǐng)域“多人管”、有些領(lǐng)域“沒(méi)人管”，出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)的現(xiàn)象。朱毅拿土豆舉了個(gè)例子。一個(gè)土豆放在集貿(mào)市場(chǎng)上賣(mài)，屬于初級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，隸屬農(nóng)業(yè)部門(mén)管理;如果這個(gè)土豆放在超市里賣(mài)，工商部門(mén)又來(lái)管;土豆制成土豆泥罐頭，質(zhì)監(jiān)部門(mén)要負(fù)責(zé);土豆擺上餐桌做成土豆絲，食藥監(jiān)部門(mén)得管理……如果是一根豆芽，又可能出現(xiàn)誰(shuí)都不管的局面：農(nóng)業(yè)部門(mén)認(rèn)為綠豆屬于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，豆芽是加工品;質(zhì)檢部門(mén)則認(rèn)為豆芽仍屬于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品。
“如今，這些部門(mén)與食品相關(guān)的管理工作統(tǒng)籌到食藥監(jiān)部門(mén)。”朱毅說(shuō)，“以前，業(yè)內(nèi)習(xí)慣稱(chēng)之為‘非常5+1’——衛(wèi)生、食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)，再加上處于金字塔尖的食安辦，相互之間各自為政，無(wú)法做到職能之間的無(wú)縫銜接。”現(xiàn)在，若通過(guò)法律形式將各自職能固定下來(lái)，由食藥監(jiān)部門(mén)統(tǒng)籌，將避免相互之間的推諉和扯皮。針對(duì)幾個(gè)部門(mén)管不住“一杯奶”、“一頭豬”現(xiàn)象，去年通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案明確，由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局整合工商、質(zhì)監(jiān)等部門(mén)的食品監(jiān)管職能。這次草案以法律形式將各方職責(zé)固定下來(lái)。
朱毅強(qiáng)調(diào)，這次修法體現(xiàn)了政府簡(jiǎn)政放權(quán)的思路。政府既不是保姆，也不是保安。既不包辦代替市場(chǎng)主體的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也不只是一味地管與罰。“增強(qiáng)共治觀念，提高市場(chǎng)主體的參與感和責(zé)任感。”朱毅說(shuō)，每個(gè)人都是食品安全的參與者，出現(xiàn)問(wèn)題要通過(guò)法律途徑解決。政府和企業(yè)之間的關(guān)系既不是貓和老鼠，也非一根繩上的螞蚱。
很多人士贊同社會(huì)共治的理念。社會(huì)共治的理論基礎(chǔ)是，食品安全首先是生產(chǎn)出來(lái)的;其次是監(jiān)管出來(lái)的;某種意義上也是吃出來(lái)的。生產(chǎn)對(duì)應(yīng)的是生產(chǎn)者;監(jiān)管對(duì)應(yīng)的是監(jiān)管者;吃對(duì)應(yīng)的是社會(huì)普通的消費(fèi)者。這幾個(gè)利益相關(guān)方在保障食品安全的過(guò)程中都應(yīng)發(fā)揮一定的作用。
這次修法，方方面面都貫徹了這樣的理念，比如說(shuō)加入了舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，其實(shí)原來(lái)也有，這一次將其細(xì)化、坐實(shí)。希望鼓勵(lì)社會(huì)民眾或者是行業(yè)內(nèi)部的人士主動(dòng)出來(lái)揭黑。揭露內(nèi)部的潛規(guī)則。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的時(shí)候建立公開(kāi)透明的平臺(tái)，鼓勵(lì)公眾參與，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。原來(lái)，監(jiān)管執(zhí)法的信息更多地掌握在監(jiān)管部門(mén)手中，將來(lái)要完全向社會(huì)公開(kāi)，有了這些信息，消費(fèi)者就可以根據(jù)它們選擇商品，讓市場(chǎng)機(jī)制更好地發(fā)揮作用，把好的企業(yè)留在市場(chǎng)，不良的企業(yè)淘汰出去。
專(zhuān)家們口中的社會(huì)共治，是讓市場(chǎng)中的每個(gè)參與主體都能主動(dòng)加入保障食品安全的行列中來(lái)。
國(guó)家法官學(xué)院教授王雅琴認(rèn)為“重典治亂”的目的不是罰，而是確保食品安全，其關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)在于加強(qiáng)食品安全的監(jiān)管。政府失職將被問(wèn)責(zé)，目的不是問(wèn)責(zé)，而是確保食品安全，其關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)在于加強(qiáng)對(duì)政府履行監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)督。
朱毅強(qiáng)調(diào)，不能一味追求“嚴(yán)”，缺乏實(shí)際可操作性，執(zhí)法過(guò)程中要以人為本，別讓從業(yè)者感覺(jué)自己是“過(guò)街老鼠”，在法律不能覆蓋的地方還要強(qiáng)調(diào)道德和愛(ài)心。將自律和他律完美結(jié)合。“要讓食品企業(yè)生產(chǎn)時(shí)，像在給家里人做吃的一樣。”
